TED日本語 - ステファン・ウォルフ: 民族紛争の終結にむけて

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TED日本語 - ステファン・ウォルフ: 民族紛争の終結にむけて

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民族紛争の終結にむけて
The path to ending ethnic conflicts
ステファン・ウォルフ
Stefan Wolff

内容

内戦や民族紛争によって生み出された苦しみは計り知れません。しかしステファン・ウォルフの調査によると、過去20年に渡り、こうした対立は確実に減少しています。ウォルフは、北アイルランド、リベリア、ティモールなどのケースを取り上げ、リーダーシップ、外交、制度設計の3つが平和を得るための最も有力な武器であることを明らかにしています。

Script

Today I want to talk to you about ethnic conflict and civil war. These are not normally the most cheerful of topics, nor do they generally generate the kind of good news that this conference is about. Yet, not only is there at least some good news to be told about fewer such conflicts now than two decades ago, but what is perhaps more important is that we also have come to a much better understanding of what can be done to further reduce the number of ethnic conflicts and civil wars and the suffering that they inflict. Three things stand out: leadership, diplomacy and institutional design. What I will focus on in my talk is why they matter, how they matter, and what we can all do to make sure that they continue to matter in the right ways, that is, how all of us can contribute to developing and honing the skills of local and global leaders to make peace and to make it last. But let's start at the beginning.

Civil wars have made news headlines for many decades now, and ethnic conflicts in particular have been a near constant presence as a major international security threat. For nearly two decades now, the news has been bad and the images have been haunting. In Georgia, after years of stalemate, we saw a full-scale resurgence of violence in August,2008. This quickly escalated into a five-day war between Russia and Georgia, leaving Georgia ever more divided. In Kenya, contested presidential elections in 2007 -- we just heard about them -- quickly led to high levels of inter-ethnic violence and the killing and displacement of thousands of people. In Sri Lanka, a decades-long civil war between the Tamil minority and the Sinhala majority led to a bloody climax in 2009, after perhaps as many as 100,000 people had been killed since 1983. In Kyrgyzstan, just over the last few weeks, unprecedented levels of violence occurred between ethnic Kyrgyz and ethnic Uzbeks. Hundreds have been killed, and more than 100,000 displaced, including many ethnic Uzbeks who fled to neighboring Uzbekistan. In the Middle East, conflict between Israelis and Palestinians continues unabated, and it becomes ever more difficult to see how, just how a possible, sustainable solution can be achieved. Darfur may have slipped from the news headlines, but the killing and displacement there continues as well, and the sheer human misery that it creates is very hard to fathom. And in Iraq, finally, violence is on the rise again, and the country has yet to form a government four months after its last parliamentary elections.

But hang on, this talk is to be about the good news. So are these now the images of the past? Well, notwithstanding the gloomy pictures from the Middle East, Darfur, Iraq, elsewhere, there is a longer-term trend that does represent some good news. Over the past two decades, since the end of the Cold War, there has been an overall decline in the number of civil wars. Since the high in the early 1990s, with about 50 such civil wars ongoing, we now have 30 percent fewer such conflicts today. The number of people killed in civil wars also is much lower today than it was a decade ago or two. But this trend is less unambiguous. The highest level of deaths on the battlefield was recorded between 1998 and 2001, with about 80,000 soldiers, policemen and rebels killed every year. The lowest number of combatant casualties occurred in 2003, with just 20,000 killed. Despite the up and down since then, the overall trend -- and this is the important bit -- clearly points downward for the past two decades.

The news about civilian casualties is also less bad than it used to be. From over 12,000 civilians deliberately killed in civil wars in 1997 and 1998, a decade later, this figure stands at 4,000. This is a decrease by two-thirds. This decline would be even more obvious if we factored in the genocide in Rwanda in 1994. But then 800,000 civilians were slaughtered in a matter of just a few months. This certainly is an accomplishment that must never be surpassed. What is also important is to note that these figures only tell part of the story. They exclude people that died as a consequence of civil war, from hunger or disease, for example. And they also do not properly account for civilian suffering more generally. Torture, rape and ethnic cleansing have become highly effective, if often non-lethal, weapons in civil war. To put it differently, for the civilians that suffer the consequences of ethnic conflict and civil war, there is no good war and there is no bad peace. Thus, even though every civilian killed, maimed, raped, or tortured is one too many, the fact that the number of civilian casualties is clearly lower today than it was a decade ago, is good news.

So, we have fewer conflicts today in which fewer people get killed. And the big question, of course, is why? In some cases, there is a military victory of one side. This is a solution of sorts, but rarely is it one that comes without human costs or humanitarian consequences. The defeat of the Tamil Tigers in Sri Lanka is perhaps the most recent example of this, but we have seen similar so-called military solutions in the Balkans, in the South Caucasus and across most of Africa. At times, they are complimented by negotiated settlements, or at least cease-fire agreements, and peacekeepers are deployed. But hardly ever do they represent a resounding success -- Bosnia and Herzegovina perhaps more so than Georgia. But for many parts of Africa, a colleague of mine once put it this way, "The cease-fire on Tuesday night was reached just in time for the genocide to start on Wednesday morning."

But let's look at the good news again. If there's no solution on the battlefield,three factors can account for the prevention of ethnic conflict and civil war, or for sustainable peace afterwards: leadership, diplomacy and institutional design. Take the example of Northern Ireland. Despite centuries of animosity, decades of violence and thousands of people killed,1998 saw the conclusion of an historic agreement. Its initial version was skillfully mediated by Senator George Mitchell. Crucially, for the long-term success of the peace process in Northern Ireland, he imposed very clear conditions for the participation and negotiations. Central among them, a commitment to exclusively peaceful means. Subsequent revisions of the agreement were facilitated by the British and Irish governments, who never wavered in their determination to bring peace and stability to Northern Ireland.

The core institutions that were put in place in 1998 and their modifications in 2006 and 2008 were highly innovative and allowed all conflict parties to see their core concerns and demands addressed. The agreement combines a power-sharing arrangement in Northern Ireland with cross-border institutions that link Belfast and Dublin and thus recognizes the so-called Irish dimension of the conflict. And significantly, there's also a clear focus on both the rights of individuals and the rights of communities. The provisions in the agreement may be complex, but so is the underlying conflict. Perhaps most importantly, local leaders repeatedly rose to the challenge of compromise, not always fast and not always enthusiastically, but rise in the end they did. Who ever could have imagined Ian Paisley and Martin McGuinness jointly governing Northern Ireland as First and Deputy First Minister?

But then, is Northern Ireland a unique example, or does this kind of explanation only hold more generally in democratic and developed countries? By no means. The ending of Liberia's long-lasting civil war in 2003 illustrates the importance of leadership, diplomacy and institutional design as much as the successful prevention of a full-scale civil war in Macedonia in 2001, or the successful ending of the conflict in Aceh in Indonesia in 2005. In all three cases, local leaders were willing and able to make peace, the international community stood ready to help them negotiate and implement an agreement, and the institutions have lived up to the promise that they held on the day they were agreed.

Focusing on leadership, diplomacy and institutional design also helps explain failures to achieve peace, or to make it last. The hopes that were vested in the Oslo Accords did not lead to an end of the Israeli/Palestinian conflict. Not all the issues that needed to be resolved were actually covered in the agreements. Rather, local leaders committed to revisiting them later on. Yet instead of grasping this opportunity, local and international leaders soon disengaged and became distracted by the second Intifada, the events of 9/11 and the wars in Afghanistan and Iraq.

The comprehensive peace agreement for Sudan signed in 2005 turned out to be less comprehensive than envisaged, and its provisions may yet bear the seeds of a full-scale return to war between north and south. Changes and shortcomings in leadership, more off than on international diplomacy and institutional failures account for this in almost equal measure. Unresolved boundary issues, squabbles over oil revenues, the ongoing conflict in Darfur, escalating tribal violence in the south and generally weak state capacity across all of Sudan complete a very depressing picture of the state of affairs in Africa's largest country.

A final example: Kosovo. The failure to achieve a negotiated solution for Kosovo and the violence, tension and de facto partition that resulted from it have their reasons in many, many different factors. Central among them are three. First, the intransigence of local leaders to settle for nothing less than their maximum demands. Second, an international diplomatic effort that was hampered from the beginning by Western support for Kosovo's independence. And third, a lack of imagination when it came to designing institutions that could have addressed the concerns of Serbs and Albanians alike. By the same token -- and here we have some good news again -- the very fact that there is a high-level, well-resourced international presence in Kosovo and the Balkans region more generally and the fact that local leaders on both sides have showed relative restraint, explains why things have not been worse over the past two years since 2008.

So even in situations where outcomes are less than optimal, local leaders and international leaders have a choice, and they can make a difference for the better. A cold war is not as good as a cold peace, but a cold peace is still better than a hot war. Good news is also about learning the right lesson. So what then distinguishes the Israeli/Palestinian conflict from that in Northern Ireland, or the civil war in Sudan from that in Liberia? Both successes and failures teach us several critically important things that we need to bear in mind if we want the good news to continue. First, leadership. In the same way in which ethnic conflict and civil war are not natural but man-made disasters, their prevention and settlement does not happen automatically either. Leadership needs to be capable, determined and visionary in its commitment to peace. Leaders need to connect to each other and to their followers, and they need to bring them along on what is an often arduous journey into a peaceful future.

Second, diplomacy. Diplomacy needs to be well resourced, sustained, and apply the right mix of incentives and pressures on leaders and followers. It needs to help them reach an equitable compromise, and it needs to ensure that a broad coalition of local, regional and international supporters help them implement their agreement.

Third, institutional design. Institutional design requires a keen focus on issues, innovative thinking and flexible and well-funded implementation. Conflict parties need to move away from maximum demands and towards a compromise that recognizes each other's needs. And they need to think about the substance of their agreement much more than about the labels they want to attach to them. Conflict parties also need to be prepared to return to the negotiation table if the agreement implementation stalls.

For me personally, the most critical lesson of all is this: Local commitment to peace is all-important, but it is often not enough to prevent or end violence. Yet, no amount of diplomacy or institutional design can make up for local failures and the consequences that they have. Therefore, we must invest in developing leaders, leaders that have the skills, vision and determination to make peace. Leaders, in other words, that people will trust and that they will want to follow even if that means making hard choices.

A final thought: Ending civil wars is a process that is fraught with dangers, frustrations and setbacks. It often takes a generation to accomplish, but it also requires us, today's generation, to take responsibility and to learn the right lessons about leadership, diplomacy and institutional design, so that the child soldiers of today can become the children of tomorrow.

Thank you.

(Applause)

今日は皆様に 民族紛争と 内戦についてお話しします 本来なら これは喜ばしい話題でもなければ 喜ばしい話題を生み出すものですらなく TEDトークが必要とする 明るい話題ではないでしょう しかし良い知らせもあります 20年前より紛争の数が 少なくなったということです しかし より重要なのは 民族紛争や内戦 そしてそれらによる苦しみを減らすために 私たちには何ができるか ということに関する理解が より深まってきたということです 重要なのは次の3つです 「リーダーシップ」「外交」 そして「制度設計」 今日はこの3つが なぜ重要か どのように重要か また その重要性を 正しい方向に向け続けるために 私たちは何ができるかということです つまり 私たちがどのように貢献することによって 世界や各地のリーダーが和睦し 平和を維持するための技能を 育て鍛えることができるのかということについて 解説をしていきます まずは過去のおさらいから始めましょう

内戦がニュースのヘッドラインを飾るようになって 数十年という年月が流れましたが 特に民族紛争は 国際安全を脅かす存在として 大きな課題でありつづけています 約20年もの間 不幸なニュースと 光景を目の当たりにして来ました グルジアでは長年の行き詰まりのあと 2008年8月には 全面的な武力衝突が再発しました これはすぐにロシアとグルジアの 5日間の戦争に発展し 国内の亀裂がさらに深まることになりました ケニアでは2007年の 大統領選挙の競争により 大規模な民族間暴力へと進展し 数千人もの人々が殺され あるいは国外退去を 余儀なくされました スリランカでは 10数年にわたる内戦が 少数派のタミル人と 多数派シンハラ人の間で行われていましたが 2009年に血みどろのクライマックスを迎え 1983年以降から およそ10万もの命を 奪ってきました キルギスでは ほんの数週間前のことですが 前例のない規模の暴力行為が キルギス人と ウズベク人の間に起きました 数百人が殺され 10万人以上が国を追われました 多数のウズベク人が 隣国のウズベキスタンに逃れました 中東ではいまだに イスラエルとパレスチナが対立状態にあります 果たして どうすれば 持続可能な解決法が 可能となるのかということさえ 見出すことが ますます困難になっています ダルフール(スーダン)のことは最近報道されませんが 現地ではいまだに 殺戮や難民化が繰り返され それが生み出す悲惨さは 推し測ることができません 最後にイラクですが 再び暴力が頭をもたげています 直近の議会選挙が行われて4ヶ月 いまだにイラクでは 政府を形成できていません

本来のテーマである吉報に入りましょう 先述の出来事はすでに昔話なのでしょうか? そうです 中東 ダルフール イラクを含む様々な場所で 惨劇は起きているとはいえ 長期的な傾向からは 良いニュースが読み取れます 冷戦終結後の過去20年間 全体的に内戦の数は 減少傾向にあります 90年代初期には 約50もの内戦が起きていました その数は現在 30パーセント減少しています 同じく内戦の死者数も 10年 20年前に比べ 減っています この傾向はやや不規則です 戦死者数が最も多かった時期は 1998年~2001年に記録され 毎年約8万人の兵士 警察 反乱軍兵士が 戦死しました 戦死者数が最も少なかったのは 2003年で 2万人にとどまりました このような上下動があるとはいえ 全体的な傾向は― まさにこれこそが重要な部分ですが― 明らかに過去20年間で 減少傾向にあることを示しています

民間人の犠牲者数も かつてに比べればましになっています 1万2千人もの民間人が 内戦によって殺害されていたのは 1997年と1998年ですが 10年後 その数は4千に減少しました 2/3の減少です この減少傾向については 1994年に起きたルワンダでの虐殺も考慮に入れると より明確なものとなります たった数ヶ月の間に 民間人80万が 殺害された事件です このような記録は 二度と塗り替えられてはならないでしょう また重要なのは これらの数字が 起きたことの一部しか語っていない点です これらの数字に含まれていない人々 例えば内戦の結果として餓死 病死した人々の数は ここでは含まれていません またこれらの数字に含まれていないのは より広い意味で苦しみを背負った人びとの数です 拷問 強姦 民族浄化は 死に至らしめないにせよ 内戦下で大きな打撃を与える武器です 言ってみれば 民族紛争や内戦で苦しむ 民間人にとって 良き戦争も 悪しき平和も存在しません ですので 民間人が殺害され, 不具にされ レイプされ 拷問されるのが望ましくない中 民間人の犠牲者数が 過去10年前に比べて 明らかに減少している という事実は 良い知らせといえるでしょう

では こんにち紛争が減り その犠牲者の数も減っている その「理由」とは 何なのでしょうか? いくつかの例では 一方的な武力制圧がありました これは 内戦終結の為の一つの手段とはいえ たいていの場合には 生命や人道的犠牲が 伴います スリランカにおける「タミル解放の虎」の敗北は おそらく直近の例でしょう しかし 似たようなケースとして いわゆる軍事的解決というものが バルカン 南コーカサス そしてアフリカ各地でも見られます これらの例では一旦 交渉による解決や あるいは停戦合意に賛意が得られ 平和維持活動が展開されますが しかしそこで目覚しい成果が得られることは ほとんどありません ボスニア・ヘルツェゴヴィナの例は グルジア以上にひどいものでした アフリカ各地で起きたことを 私の同僚がかつてこのように言ったことがあります 「火曜の夜の停戦合意は 翌日水曜の朝に始まる ジェノサイドの前触れだ」と―

明るいニュースに戻りましょう 戦闘による解決がなくとも 民族紛争や内戦を抑制し その後の平和持続の鍵となる 3つの要素が存在します リーダーシップ 外交 そして制度設計です 北アイルランドを例に挙げましょう 幾世紀に及ぶ憎しみ 数十年続いた暴力 犠牲者を何千と出しながらも 1998年に歴史的合意が 結ばれました 最初の合意はジョージ・ミッチェル上院議員の 巧みな仲介によって得られました 北アイルランドの和平プロセスを 長期的成功に至らせるために 彼は 非常に明快な条件を 交渉に参加する際に課しました その核心は 平和的手段への 徹底的なコミットメントです その後も協定の改正が 英国政府とアイルランド政府によって その決意をゆるがせることなく 北アイルランドに平和と安定を もたらすべく進められました

制度の核心は 1998年に導入され そして いくつかの修正が 2006年と2008年になされましたが それらは非常に革新的なもので 紛争当事者双方が自身の懸念や要求を 表明することが許されました 合意では 北アイルランドにおける 権力分有(パワーシェアリング)と 国境をまたぐベルファーストとダブリンの 双方を結びつける制度が組み合わされ アイルランド側にも十分な考慮が 向けられました そしてなによりも 個人の権利と コミュニティーの権利にも 目が向けられました 協定の規定は複雑なものですが それは紛争の原因も同じことです 最も大事なのは 地域リーダーたちが妥結へと向けて 例え時間がかかろうと しぶしぶながらでも 最終的には立ち上がったことでしょう 一体だれが イアン・ペイズリーとマーティン・マクギネスが それぞれ首相および副首相として 北アイルランド自治政府をともに治めると想像したでしょう

しかし 北アイルランドは稀な例なのでしょうか あるいは こういった説明は 民主主義の先進国にしか 一般的に適用できないのでしょうか それは違います リベリアの長年にわたる内戦が 2003年に終結した際 重要だったのは リーダーシップ 外交 そして制度設計でしたし 同様に 全面的内戦の 回避に成功した 2001年のマケドニアや 成功裏に終わった 2005年のインドネシア・アチェ紛争も同様です この3つの事例はすべて 地域の指導者たちが和平を望み 実現させることができました 国際社会は和平の交渉や 合意にむけた交渉や履行を手助けし 制度は合意が行われたその日に 約束された事項に 沿うものとなりました

リーダーシップ 外交 制度設計に着目することで 和平の実現に失敗するか それを持続させることができるかを説明できます オスロ合意によって与えられた希望は イスラエル・パレスチナ紛争の 終結へ向かいませんでした 決議される必要のある事項の全てが 実際の合意に含まれていたわけでは ありませんでしたし 加えて地域リーダー達が後に 合意の内容を改訂したからです この好機を掌握できなかったまま 地域リーダーや国際社会の指導者たちは この問題から手を引いてしまい その後の第2次インティファーダや 9・11テロそしてアフガンやイラクでの戦争に 気をそらせてしまいました

スーダンにおける包括和平合意は 2005年に調印されましたが 予想されたよりも包括的でなく その条項は依然として 南部と北部が全面的戦争へ向かう 萌芽を育て続けています リーダーの交代と不足 国際外交の介入不足 制度設定の失敗が すべて同等レベルの 原因になっています 未解決の国境問題 石油利権をめぐる争い 南部で部族闘争を助長している ダルフール内での紛争 スーダン全体についていえる 行政能力の脆弱さ アフリカ最大の国には 意気消沈するような問題が 勢ぞろいしています

最後の例はコソボです コソボ問題における 交渉による解決の失敗 暴力と緊迫状態 そしてその結果による事実上の分離独立は 様々な異なる要因によって 理由付けられます 中心的な理由は3つです 第1に 各地方リーダーたちが 自分たちの目指す最大限の要求から 一歩も妥協しなかったこと 第2に 国際的外交介入が コソボの独立ありきという西欧諸国によって はじめから妨害されたこと 3つ目は 想像力の欠如により 制度設計の際に セルビア人とアルバニア人の利害関係を 考慮に入れなかったことです とはいえ同様に よいニュースもあります コソボにおける 国際的な介入には 潤沢なリソースがあったという事実と バルカン地域では概して 両陣営の地域リーダー達が 比較的抑制を見せたという事実は 2008年以降なぜ状況が悪化していないかを 説明しています

なので たとえ状況が楽観的とは いえない状況であっても 地域のリーダー達と 国際社会の指導者は 状況をよくするための 選択をすることができます 冷たい平和は 冷たい戦争よりも 良いものです 冷たい平和は 熱い戦争より ずっと良いものです 正しい教訓を得られたこともよいニュースです 一体なにが イスラエル・パレスチナ紛争と 北アイルランドを分けたのか スーダンの内戦と リベリアの違いは? 成功例も失敗例のどちらも もし私達がよいニュースが続くことを願うなら 私達が心に常にとめておかなければならない 非常に重要な事柄をいくつか教えてくれます 第1に リーダーシップです 民族紛争や内戦が 自然現象ではなく 人間の手による災禍であるように その防止と解決も 自然にはもたらされません リーダーシップは 手腕にたけ 断固とした意思があり 和平に向けたヴィジョンあるものである必要があります リーダー達はお互いに通じ合い 自身の支持者らとも通じ合い 彼らを平和に向けた 困難な旅路へと 率いていく必要があります

第2に 外交です 外交は十分に準備され 持続的で 現地リーダーやその支持者らの利害と圧力を 適切に調和させる必要があります 外交は 関係者が偏りのない妥協に至るよう手助けをし そしてまた しっかりと 広範囲の協力関係を 地域の協力者 地方の協力者 そして国際的な協力者との間に確保することで 合意の履行を手助けする必要があります

第3に 制度設計です 制度設計は 問題にしっかり焦点をあわせ 革新的な思考と 柔軟かつ潤沢な資金援助を必要とします 紛争当事者らは最大限の要求を 追い求めることをやめ 互いの要望を認識して 妥協する必要があります また 当事者らは 相手にレッテルを貼ることではなく 合意によって得られる財産について 考える必要があります 紛争当事者らは 合意事項の実施に行き詰った場合に, 交渉の場に戻る用意をする必要もあります

私個人にとって 最も大切なレッスンは次のことです 和平に対する地域のコミットメントが 何より重要であるものの それだけでは紛争の予防や終結には しばしば十分ではない ということです とはいえ どれだけの外交努力や 制度設計を費やしても 地元の人びとの失敗やその影響を 覆い隠すことはできないのです ですから私たちは リーダーを育てなければならないのです 平和を実現するための技能と 見識と決断力を有する リーダー達をです リーダーは いいかえるなら 人々から信頼され たとえ困難な決断を 下そうとも 人々がついていこうとする人間のことです

最後に 内戦の終結は 危険とフラストレーションと挫折に 満ち満ちたプロセスです その達成にはしばしば数世代を要しますが そのためには今日の私たちが 責任を取ることが必要とされています そして正しい理解について学ぶことが必要です リーダーシップ 外交 制度設計についてです そうすることで 今日の少年兵たちが 明日を担う子供たちになることができるのです

ありがとうございました

(拍手)

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品詞分類

  • 主語
  • 動詞
  • 助動詞
  • 準動詞
  • 関係詞等

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