TED日本語 - ポール・コリアー: 破綻国家を再建する新しいルール


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Paul Collier's new rules for rebuilding a broken nation







I'm going to talk about post-conflict recovery and how we might do post-conflict recovery better. The record on post-conflict recovery is not very impressive. 40 percent of all post-conflict situations, historically, have reverted back to conflict within a decade. In fact, they've accounted for half of all civil wars. Why has the record been so poor? Well, the conventional approach to post-conflict situations has rested on, on kind of,three principles.

The first principle is: it's the politics that matters. So, the first thing that is prioritized is politics. Try and build a political settlement first. And then the second step is to say, "The situation is admittedly dangerous, but only for a short time." So get peacekeepers there, but get them home as soon as possible. So, short-term peacekeepers. And thirdly, what is the exit strategy for the peacekeepers? It's an election. That will produce a legitimate and accountable government.

So that's the conventional approach. I think that approach denies reality. We see that there is no quick fix. There's certainly no quick security fix. I've tried to look at the risks of reversion to conflict, during our post-conflict decade. And the risks stay high throughout the decade. And they stay high regardless of the political innovations. Does an election produce an accountable and legitimate government? What an election produces is a winner and a loser. And the loser is unreconciled. The reality is that we need to reverse the sequence. It's not the politics first; it's actually the politics last. The politics become easier as the decade progresses if you're building on a foundation of security and economic development -- the rebuilding of prosperity.

Why does the politics get easier? And why is it so difficult initially? Because after years of stagnation and decline, the mentality of politics is that it's a zero-sum game. If the reality is stagnation, I can only go up if you go down. And that doesn't produce a productive politics. And so the mentality has to shift from zero-sum to positive-sum before you can get a productive politics. You can only get positive, that mental shift, if the reality is that prosperity is being built. And in order to build prosperity, we need security in place. So that is what you get when you face reality. But the objective of facing reality is to change reality.

And so now let me suggest two complimentary approaches to changing the reality of the situations. The first is to recognize the interdependence of three key actors, who are different actors, and at the moment are uncoordinated. The first actor is the Security Council. The Security Council typically has the responsibility for providing the peacekeepers who build the security. And that needs to be recognized, first of all, that peacekeeping works. It is a cost-effective approach. It does increase security. But it needs to be done long-term. It needs to be a decade-long approach, rather than just a couple of years. That's one actor, the Security Council.

The second actor, different cast of guys, is the donors. The donors provide post-conflict aid. Typically in the past, the donors have been interested in the first couple of years, and then they got bored. They moved on to some other situation. Post-conflict economic recovery is a slow process. There are no quick processes in economics except decline. You can do that quite fast. (Laughter) So the donors have to stick with this situation for at least a decade.

And then the third key actor is the post-conflict government. And there are two key things it's got to do. One is it's got to do economic reform, not fuss about the political constitution. It's got to reform economic policy. Why? Because during conflict economic policy typically deteriorates. Governments snatch short-term opportunities and, by the end of the conflict, the chickens have come home to roost.

So this legacy of conflict is really bad economic policy. So there is a reform agenda, and there is an inclusion agenda. The inclusion agenda doesn't come from elections. Elections produce a loser, who is then excluded. So the inclusion agenda means genuinely bringing people inside the tent. So those three actors. And they are interdependent over a long term. If the Security Council doesn't commit to security over the course of a decade, you don't get the reassurance which produces private investment. If you don't get the policy reform and the aid, you don't get the economic recovery, which is the true exit strategy for the peacekeepers. So we should recognize that interdependence, by formal, mutual commitments. The United Nations actually has a language for these mutual commitments, the recognition of mutual commitments; it's called the language of compact. And so we need a post-conflict compact. The United Nations even has an agency which could broker these compacts; it's called the Peace Building Commission.

It would be ideal to have a standard set of norms where, when we got to a post-conflict situation, there was an expectation of these mutual commitments from the three parties. So that's idea one: recognize interdependence. And now let me turn to the second approach, which is complimentary. And that is to focus on a few critical objectives. Typical post-conflict situation is a zoo of different actors with different priorities. And indeed, unfortunately, if you navigate by needs you get a very unfocused agenda, because in these situations, needs are everywhere, but the capacity to implement change is very limited. So we have to be disciplined and focus on things that are critical.

And I want to suggest that in the typical post-conflict situation three things are critical. One is jobs. One is improvements in basic services -- especially health, which is a disaster during conflict. So jobs, health, and clean government. Those are the three critical priorities. So I'm going to talk a little about each of them.

Jobs. What is a distinctive approach to generating jobs in post-conflict situations? And why are jobs so important? Jobs for whom? Especially jobs for young men. In post-conflict situations, the reason that they so often revert to conflict, is not because elderly women get upset. It's because young men get upset. And why are they upset? Because they have nothing to do. And so we need a process of generating jobs, for ordinary young men, fast. Now, that is difficult. Governments in post-conflict situation often respond by puffing up the civil service. That is not a good idea. It's not sustainable. In fact, you're building a long-term liability by inflating civil service. But getting the private sector to expand is also difficult, because any activity which is open to international trade is basically going to be uncompetitive in a post-conflict situation. These are not environments where you can build export manufacturing.

There's one sector which isn't exposed to international trade, and which can generate a lot of jobs, and which is, in any case, a sensible sector to expand, post-conflict, and that is the construction sector. The construction sector has a vital role, obviously, in reconstruction. But typically that sector has withered away during conflict. During conflict people are doing destruction. There isn't any construction going on. And so the sector shrivels away. And then when you try and expand it, because it's shriveled away, you encounter a lot of bottlenecks. Basically, prices soar and crooked politicians then milk the rents from the sector, but it doesn't generate any jobs. And so the policy priority is to break the bottlenecks in expanding the construction sector.

What might the bottlenecks be? Just think what you have to do successfully to build a structure, using a lot of labor. First you need access to land. Often the legal system is broken down so you can't even get access to land. Secondly you need skills, the mundane skills of the construction sector. In post-conflict situations we don't just need Doctors Without Borders, we need Bricklayers Without Borders, to rebuild the skill set. We need firms. The firms have gone away. So we need to encourage the growth of local firms. If we do that, we not only get the jobs, we get the improvements in public infrastructure, the restoration of public infrastructure.

Let me turn from jobs to the second objective, which is improving basic social services. And to date, there has been a sort of a schizophrenia in the donor community, as to how to build basic services in post-conflict sectors. On the one hand it pays lip service to the idea of rebuild an effective state in the image of Scandinavia in the 1950s. Lets develop line ministries of this, that, and the other, that deliver these services. And it's schizophrenic because in their hearts donors know that's not a realistic agenda, and so what they also do is the total bypass: just fund NGOs.

Neither of those approaches is sensible. And so what I'd suggest is what I call Independent Service Authorities. It's to split the functions of a monopoly line ministry up into three. The planning function and policy function stays with the ministry; the delivery of services on the ground, you should use whatever works -- churches, NGOs, local communities, whatever works. And in between, there should be a public agency, the Independent Service Authority, which channels public money, and especially donor money, to the retail providers. So the NGOs become part of a public government system, rather than independent of it.

One advantage of that is that you can allocate money coherently. Another is, you can make NGOs accountable. You can use yardstick competition, so they have to compete against each other for the resources. The good NGOs, like Oxfam, are very keen on this idea. They want to have the discipline and accountability. So that's a way to get basic services scaled up. And because the government would be funding it, it would be co-branding these services. So they wouldn't be provided thanks to the United States government and some NGO. They would be co-branded as being done by the post-conflict government, in the country. So, jobs, basic services, finally, clean government.

Clean means follow their money. The typical post-conflict government is so short of money that it needs our money just to be on a life-support system. You can't get the basic functions of the state done unless we put money into the core budget of these countries. But, if we put money into the core budget, we know that there aren't the budget systems with integrity that mean that money will be well spent. And if all we do is put money in and close our eyes it's not just that the money is wasted -- that's the least of the problems -- it's that the money is captured. It's captured by the crooks who are at the heart of the political problem. And so inadvertently we empower the people who are the problem.

So building clean government means, yes, provide money to the budget, but also provide a lot of scrutiny, which means a lot of technical assistance that follows the money. Paddy Ashdown, who was the grand high nabob of Bosnia to the United Nations, in his book about his experience, he said, "I realize what I needed was accountants without borders, to follow that money." So that's the -- let me wrap up, this is the package.

What's the goal? If we follow this, what would we hope to achieve? That after 10 years, the focus on the construction sector would have produced both jobs and, hence, security -- because young people would have jobs -- and it would have reconstructed the infrastructure. So that's the focus on the construction sector. The focus on the basic service delivery through these independent service authorities would have rescued basic services from their catastrophic levels, and it would have given ordinary people the sense that the government was doing something useful. The emphasis on clean government would have gradually squeezed out the political crooks, because there wouldn't be any money in taking part in the politics. And so gradually the selection, the composition of politicians, would shift from the crooked to the honest. Where would that leave us? Gradually it would shift from a politics of plunder to a politics of hope. Thank you. (Applause)

紛争終結後の復興についてお話しします また それをいかに改善できるかについてお話します 紛争後における これまでの復興は芳しくありません 紛争全体の40%は 終結後10年以内に紛争に逆戻りしてきました 実際 そうした紛争は内戦全体の半分を占めています かくも状況が悪いのはなぜでしょうか それは 紛争後の 伝統的なアプローチが ある三つの原則に依拠してきたからです

第一の原則は 何事も政治次第だということです まずは 政治が最優先され 政治制度が作られます 第二の原則は 「確かに危険な状況だが それは短期間だけである」と言うことです 平和維持軍を招きつつ 早々に帰国させてしまいます 短期間の平和維持軍です 第三の原則 ― 平和維持軍の出口戦略は何でしょうか それは選挙の実施です 選挙は 正統かつ責任ある政府を生み出します

以上が 伝統的なアプローチです このアプローチは現実に反していると思います 復興に即効薬がないことはわかっています 安全保障に即効薬はありえません 私の観察によれば 紛争後の10年間に 紛争に逆戻りするリスクは 一貫して高く維持されます 政治の改革に関係なく高いままです はたして 選挙は責任ある正統な政府をつくりだすのでしょうか 選挙が生み出すのは 勝者と敗者であり 敗者は報いを得る事はありません 現実的には 従来の手順を逆にする必要があります 政治は最優先せずに 最後に実践するのです 安全保障と経済発展の基盤を確立すれば 時間の経過とともに 政治はより容易になります まずは 豊かさを再建するのです

なぜ政治は容易になるのでしょうか なぜ当初は困難なのでしょうか それは 長年の経済停滞と衰退によって 政治思考がゼロサムゲームになるからです 経済停滞の下では 自分が上がるには 相手を下げるしかありません これでは生産的な政治は行われません 生産的な政治を行うには ゼロサムからポジティブサムに 思考をシフトしなければなりません ポジティブサムにするには 現実に豊かさが創出される必要があり 豊かさを創出するには 安全保障が必要です これが現実です しかし 現実に向き合うのは 現実を変えるためです

ここで 現実を変えるための 相乗効果をもたらす二つのアプローチを 提案させてください まず 鍵を握る関係者である三者の 相互依存関係を認識することです 現状では三者の連携がとれていません 第一の関係者は安全保障理事会です 安保理の特徴的な責任は 安全保障を確保する― 平和維持軍を提供することです ここで覚えておいてほしいのですが 平和維持活動はうまくいきます これは費用対効果の高いアプローチであり 安全保障を向上させます しかし これは長期間続けなければなりません 2、3年ではなく 10年間は続ける必要があります というわけで 関係者の一つは安保理です

第二の関係者は 安保理とは異なります それは資金提供者です 資金提供者は 紛争後の援助をします 今まで 典型的には 資金提供者は最初の2、3年しか関心を示さず すぐに飽きてしまい 他の問題に移っていました しかし 紛争後の経済復興は ゆっくりとしたプロセスです 経済には 速いプロセスはありません 衰退は別です 即座に実現できます (会場 笑い) したがって 資金提供者は復興支援に 少なくとも10年間は 関わらなければなりません

第三の関係者は 紛争後の政府です 政府がやるべきことは 主に二つあります 一つ目は 経済改革です 政治制度をめぐって争うのではありません 経済政策を改革する必要があります なぜなら 紛争中に 経済政策は大抵悪化するからです 紛争中 政府は短期的な利益を追求し 紛争が終わると その報いを受けるのです

紛争の遺産は とても悪い経済政策なのです これには 改革計画と統合計画が必要です 統合計画は選挙では成し得ません 選挙は 敗者を生み 彼らは排除されます 統合計画に必要なのは 心から皆を統治チームに受け入れることです 以上が関係する三者です 彼らは長期的に 相互依存することになります 安保理が10年間 継続的に 安全保障に取り組まなければ 民間投資を行う安心感は得られません 政策の改革と援助なくして 経済復興はありません そして 平和維持軍は出口を失います 相互依存関係 つまり正式な相互関与を 認識しなければなりません 国連は この相互関与を 表す言葉を持っています それはコンパクト(協定)用語と呼ばれています 紛争後のコンパクトが必要なのです 国連は コンパクトの仲介をする機関も持っています それは平和構築委員会です

理想としては 紛争後の状況において 三者の相互関与が期待できる 規範があるべきです 以上が一つ目のアイデアです 相互依存を認識するのです ここで相乗効果をなす二つ目のアプローチです このアプローチでは いくつか重要な目標に焦点をおきます 紛争後は それぞれの関係者が異なる優先順位を持つ― 無秩序な状況が典型的に見られます そして実際に 残念ながら それらのニーズを追うと 検討課題が定まりません なぜなら この状況では取り組むべき課題だらけだからです しかし 変化を生み出すための資源はとても限られています したがって 私たちは規律正しくあるとともに 重要なものに集中しなければなりません

私は 紛争後の典型的な状況において 重要な三つの要素を提案したいと思います まずは仕事です 次に 基礎的サービスの向上です 特に 紛争中に最悪となる医療サービスの向上です 仕事 医療 そしてクリーンな政府です これが三つの決定的な優先事項です それぞれ少しだけお話します

まず 仕事について 紛争後に仕事を生み出す 特徴的なアプローチは何でしょうか そしてなぜ仕事は重要なのでしょうか 誰のための仕事でしょうか それは若者のためです 紛争後 しばしば 紛争に逆戻りするのは 年老いた女性が怒るからではありません 若い男性が怒るからです 理由は 他に何もすることがないからです ですから ふつうの若者に対して いち早く 仕事を生み出すプロセスが必要なのです これは困難です 紛争後の政府は しばしば 公務員を増員させます これはよくありません 持続可能ではないのです 実際には 公務員を増やすことで 長期的な弊害をつくりだします しかし 民間部門を成長させるのも難しいです なぜなら国際貿易に開かれている経済活動は 紛争後においては 競争力が弱いからです 輸出産業を育てられる環境はありません

しかし 国際貿易にさらされない部門が一つだけあります その部門は仕事を生み出せます それは 紛争後に拡張することが 理にかなっている部門です それは 建設部門です 建設部門は 復興において 不可欠な役割を担います しかし 一般的に この部門は紛争中になくなってしまいます 紛争中は破壊ばかりのため 建設の仕事はどこにもなく 建設部門は縮小してしまいます 一度縮小した建設部門を 再び成長させるにも 多くの障害がつきまといます 通常 物価が高騰し それが政治家の不正を生み 利益が搾取されてしまいます 仕事は生み出されません したがって 建設部門を拡大するために優先される政策は 障害を取り除くことです

障害になるのは何でしょうか 多くの労働力を使って インフラの整備を成功させるには 何が必要か考えてみてください 第一に 土地へのアクセスが必要です しばしば 法制度が崩壊しているので 土地へのアクセスすらできないこともあります 第二に 建設部門のありふれた技術が必要です 紛争後に必要なのは 国境なき医師団だけではありません 技術の習得のためには 国境なきレンガ職人が必要なのです 企業も必要です 企業は消えてしまいました したがって 地元企業の成長を促す必要があります 以上のことができれば 仕事が得られるばかりでなく 公共インフラの改善や 公共インフラの再生ができます

話を仕事から第二の目標である 基礎的社会サービスの改善に移しましょう 今まで 資金提供者のコミュニティは 紛争後の基礎的サービスの 提供方法について 統合失調症のように意見が分かれていました 一方では 口先だけで 1950年代のスカンジナビアをイメージした 効果的な国家をつくるというアイデアを支持しました これこれのサービスを提供するために あれやこれの省をつくろう といった次第に なぜ統合失調症なのかと言うと 心の底では 資金提供者もそれが非現実的だと知っていたからです 彼らは完全に問題を回避し NGOに資金援助するだけです

いずれのアプローチも理にかなっていません 私が提案するのは 独立サービス機関と呼ぶものです それは独占的な系列省庁の機能を三つに分けるものです 計画機能と政策機能は省内に残します サービス提供は 現場の 使える組織をすべてを使って 教会 NGO ローカルコミュニティに任せます 使えるものはすべてです それらの間に 公共機関である 独立サービス機関が入り 公的資金や 援助資金を 個別のサービス提供者につなぐのです したがって NGOは政府システムから独立するのではなく むしろ 政府システムの一部になるのです

こうする利点の一つは 首尾一貫してお金を配分できることです もう一つの利点は NGOの責任を明らかにできることです ヤードスティック競争によって 資源の配分をめぐり NGO間で 競争させることもできます オックスファムのような優れたNGOは このアイデアを支持しています 彼らは規律を保ち 責任を持とうとしています 以上が 基礎的サービス向上の方法です 政府が資金提供するからには これらのサービスのブランド提携をするべきです これらのサービスは アメリカ政府やNGOのおかげで提供されるのではありません その国の紛争後の政府が実施したものとして ブランド提携されるべきです 仕事 基礎的サービス そして最後にクリーンな政府です

クリーンとは 資金の流れを追うことです 紛争後の政府は お金に乏しく 生命維持システムとして 私たちのお金を必要としています こうした国の基本的な機能を働かせるには その国のコア予算に 私たちのお金を 注ぎ込まなければなりません しかし 私たちのお金をコア予算に注ぎ込んでも そのお金がうまく使われることを保証する 誠実な予算制度がないことを知っています お金を注ぎ込むだけで 後は知らんぷりすると お金が浪費されてしまいます しかし それは取るに足らない問題で むしろ お金をぶんどられることの方が問題です 政治的問題の根幹にあるのは 悪徳政治家がお金を得ることです 意図に反して 問題を引き起こす人々に力を与えてしまうのです

クリーンな政府をつくるとは 予算にお金を提供するだけでなく しっかりと監視することです それは お金を監視するために たくさんの技術支援もするということです 国連ボスニア ヘルツェゴビナ上級代表を務めた パディ アッシュダウンは その経験を綴った本の中で こう書いています 「私が必要だったのは お金の流れを追う 国境なき会計士団だったと気がづいた」 つまり まとめると 私の提案は次のように集約できます

目標は何でしょうか その目標を追えば 何を達成できるのでしょうか 10年後 建設部門に専念することで 仕事と安全保障の両方を つくり出します なぜなら 若者が仕事を得て インフラが再建されるからです 以上が 建設部門の焦点です 独立サービス機関を通じた 基礎的サービス提供の焦点は 基礎的サービスを 壊滅的なレベルから引き上げることです それは 一般の人々に 政府が意味のあることをしているという印象を与えます クリーンな政府に重点をおくことで 悪徳政治家を追放できます なぜなら政治に介入しても お金が得られなくなるからです 悪徳政治家ではなく 正直者が 政治家に選ばれるようになるでしょう それにどのような意味があるのでしょうか 略奪の政治から 希望の政治に変わっていくでしょう ありがとうございました (会場 拍手)

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